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我国城乡融合发展存在的问题与推进路径研究

发布日期:2021-08-06 02:36   来源:未知   阅读:

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  本文转载自国地资讯(guodizixun),作者国地研究院。一、改革开放以来我国城乡关系的演进

  城乡关系是最基本的经济社会关系。改革开放以来,特别是从上世纪80年代末期开始,我国城乡关系变动激烈,发展不均衡问题受到广泛关注。由于我国社会在长期发展中逐渐形成了城乡二元体制下城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度以及工业偏向的产业结构,进一步加深了城乡矛盾,制约了经济社会发展进程。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件,对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2021年又连续十八年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期的重要地位,也直接推动“三农”发展进入新的历史阶段。中央一号文件的主题从农村改革、农民增收,到新农村建设、农业基础设施、农业科技创新、现代农业发展、农业现代化、乡村振兴等,覆盖面较广,不仅囊括农村制度层面,而且直接涉及到农业农村的发展。随着城乡政策的逐步推进,从通过价格剪刀差实现农村、农业支持城市、工业发展,到“以城带乡、以工促农”,再到城乡一体化、城乡融合发展,我国城乡关系发生着翻天覆地的变化,呈现出由城乡分割到城乡逐步融合的趋势。图1 历年有关“三农”问题的中央一号文件主题

  城乡融合的概念最早由西方学者提出,马克思和恩格斯在考察城乡关系变动规律时正式提出了“城乡融合”的概念,认为城乡融合是人类社会发展的必然趋势。起初,这一发展理念并没有引起人们的注意,而随着“城乡二元结构”问题的突出,政府和学者越来越注重城乡融合发展,这一思想才逐渐受到人们的广泛认可和接受。学界也越来越关注这一概念,相继提出了“Desakota”概念、“城乡融合设计”等思想。

  以习同志为核心的党中央顺应时代发展潮流,于党的十九大报告中明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,并在2018年中央一号文件中进一步阐释:“坚持城乡融合发展。坚持破除体制机制弊端……推动城乡要素自由流动……加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。“工农互促”强调工业和农业的相互促进发展,注重农业和工业在发展上有公平的地位;“城乡互补”强调双方都是以对方的发展作为自身发展的前提和条件,而非一方附属或带动另一方的单向关系;“全面融合”强调城市和乡村之间要多维度、全方位、深层次的融合;“共同繁荣”强调城市与乡村在更高层次上实现平衡发展,在良性互动中实现城乡融合共生共荣。

  城乡二元体制在一定程度上发挥了特定的历史作用,促使农村的优质资源和资金不断流向城市,为城市经济迅速发展奠定了基础,特别是在改革开放后让经济活力得到释放,国民经济实力不断增强。但城乡差距也由此拉大,二元制体制弊端日益凸显,所带来的社会矛盾逐渐突出,形成了市民和农民在身份上的刚性隔离,不利于新时代城乡融合发展。

  在改革开放初期,我国走了“以农哺工”的道路来保障工业发展,在经济发展模式上采取了“以城市为中心”的策略来促进城市发展,这样一来,造成包括资本、劳动力等在内的重要生产要素资源不断流入到城市和工业部门,造成城乡两极不平衡的发展态势。生产要素的不合理流动导致了农村生产要素短缺,制约了城乡融合发展、阻碍了城乡良性互动关系的形成。

  从劳动力要素流动来看:缘于城市就业机会与高额报酬,大量农村剩余劳动力向城市转移,这也是我国在二元经济结构下实现现代经济增长的基本途径。2009-2018年,我国非农就业比重从61.9%增长至73.9%,年均增加1.2个百分点。但同时,农村人口空心化现象日益严峻,农业农村发展内生动力严重不足。图2 我国非农就业比重(数据来源:中国统计年鉴)

  从资本要素来看:在资本要素流向乡村,不断推动城乡经济一体化的过程中,国家财政资金的支持是重要来源。自2009-2018年,农林水决算支出占全国公共决算支出的比重呈现波动上升又下降的趋势,且始终低于10%。基于农业农村落后的发展现状,这样的支持力度显然是不够的。图3 我国农林水决算支出占全国公共决算支出比重(数据来源:中国财政年鉴)

  从土地要素来看:土地要素虽然不可流动,但其权属和用途可以转换。土地只能通过征收由集体转为国有,同时通过用途管制从农用地转为建设用地;在此过程中,政府通过土地财政实现了农村对城市的支持,农村只有对外输出没有获得外界对其输入,制约了城乡融合发展。

  城乡收入比是衡量城乡差距的一个重要指标,某种程度上表征城乡融合程度。我国城乡居民人均可支配收入从2009年的17174.65元(城镇)、5153.17元(农村),到2018年的39250.8元(城镇)、14617.0元(农村),城乡收入比由3.33降至2.69,虽有缩小趋势,但仍然保持了较大的绝对差距。城乡居民收入两极分化会对中国经济稳定发展带来隐患,也会成为引发各种社会问题的深层原因。图4 我国城乡居民收入比(数据来源:中国统计年鉴)

  作为经济和社会分化的结果,城乡居民之间在信息基础设施的接入程度、电子资源的获取机会、信息通讯设备的支付能力、数字信息的应用意识和使用能力等方面都存在显著差距,形成了城乡“数字鸿沟”。城乡数字鸿沟不仅仅是技术方面的问题,更是一个经济社会问题。截至2020年6月,我国城镇地区互联网普及率为76.4%,网民规模6.54亿,占网民整体的69.6%;农村地区互联网普及率为52.3%,网民规模2.85亿,占网民整体的30.4%。农业的数字化转型受到制约、农村的社会建设面临新的挑战,对我国城乡融合发展产生的影响正日益凸显。图5 城乡地区互联网普及率(数据来源:第四十六次中国互联网络发展情况统计报告)图6 按城乡分的我国网民结构(数据来源:第四十六次中国互联网络发展情况统计报告)

  从基本公共服务来看,近年来,我国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效,城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是,城乡基本公共服务标准差距依然较大,其中教育、卫生发展不均衡是主要短板。从基础设施建设和环境问题来看,我国很多农村地区在农田水利、电网升级、危房改造、道路硬化、网络通讯等基础设施建设方面,还远远滞后于城市,公共产品配置效率较低。

  城乡融合的路径应以解决问题为导向,围绕重塑城乡关系,理顺“人资地”关系,全面优化乡村发展环境等方面,推动城乡融合。

  城乡角色不同,导致其功能存在差异,应按照城乡融合发展要求,完善城乡要素配置和乡村公共服务供给,破解城乡要素流动的体制机制障碍。首先,建立城乡衔接的社会保障体系,包括最低生活保障制度和社会保险制度一体化、构建城乡并轨机制等方式。其次,完善城乡公共就业服务体系,构建省、市、县、乡镇、村五级就业服务体系,实现城乡劳动力就业一体化。再次,完善土地制度改革,加大乡村固定资产投资,打通要素从城市向农村流动的障碍。最后,优化传统农村产业,发展乡村特色产业,推进城乡产业融合发展,以三产融合提高农业的比较劳动生产率,实现城乡产业协调发展,化解城乡二元难题。

  产业是城乡融合发展的基础,因此推进城乡融合,强化产业支撑是重点。首先,推动多产业、多元素跨界融合,助力乡村产业发展。通过培育农业新兴产业,以休闲农业、农村电商等新产业、新业态为引领,助推农业产业全面发展,筑牢城乡融合的产业基础。其次,发挥政府引导,市场调控的作用,精准定位产业发展方向,因地制宜发展富民产业,以产业发展带动人口聚集。再次,优化产业空间布局,在城市与乡村之间构筑要素互通、环境共享、联系稳定、良性互动的有机整体,利用城市产业集聚所产生的扩散效应带动乡村产业的内生动力,实现城乡统筹发展。

  国地研究院在产业研究方面拥有良好基础,近年来陆续开展了《粤港澳大湾区背景下产业用地高质量利用研究》《广东省农村产业融合发展用地保障政策研究》《南海村级工业园改造升级》等研究课题,为产业用地高质量发展和农村产业优化布局提供具有可操作性的建议。

  党的十八大以来,我国加快完善社会主体市场经济体制,引导资本、知识、信息等优质要素流入农村,在一定程度上消除了各类资本和生产要素下乡的制度障碍。由于我国市场化体系处于发展完善阶段,城乡空间上仍存在要素错配,导致全要素生产力水平低下。因此应以农村土地制度改革为突破口,依托市场化手段,释放农村地区发展活力,提升城乡融合发展效能。完善土地产权制度,建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。推动宅基地“三权分置”改革,适度放活宅基地和农民房屋使用权,鼓励资本、技术等要素有序下乡,为助推农村产业发展创造更大空间。放活土地经营使用权,鼓励多形式推进农村土地有序流转,积极发展适度规模经营,挖掘存量土地等方式,助推农村产业发展。提高土地、劳动、资本等要素在城乡之间的配置效率。

  在土地制度改革方面,国地研究院近年来重点推动《土地收益与城镇化研究》《佛山市南海区建设用地二级市场试点》《揭阳市“十三五“土地制度改革与城乡协调发展思路研究》等相关研究,为农村土地制度改革和城乡协调发展提供具有前瞻性的建议。

  当前人类社会全面进入数字经济时代,在推动城乡融合的发展过程中,应充分发挥数字经济的驱动效应,弥补城乡数字鸿沟,挖掘数字经济推动城乡融合的发展路径。首先,完善乡村网络基础设施建设,大力发展5G、人工智能、大数据、区块链、互联网和物联网等基础设施建设。其次,实施“产业数字化+数字产业化”。推进农村数字化转型,发展农村电子商务等新型业态,利用数字产业推动城乡发展。最后,实施“科技创新+治理创新”。科技创新与乡村振兴的结合赋能了乡村发展,利用数字技术的先进手段,提升乡村治理的精细化、科学化和智能化水平,推动乡村治理向开放性、协同性和精准性的数字治理模式转型。以数字乡村建设、数字实践促进城乡融合发展。

  良好的乡村环境是推动城乡融合,实现城乡可持续发展的关键。首先要保护乡村环境本底,充分发挥各地乡村的地缘优势和生态优势,实施以绿色开发为主的乡村发展建设方式。其次,要逐步优化村庄布局机构,加大对乡村房屋建设和土地规划的审查力度,确保乡村建设的科学可行,改善生产生活条件的同时实现农村土地资源的可持续发展;再次,完善乡村基础设施,从城乡融合的视角出发,构建一体化的城乡基础设施网络体系,加快农田水利、电网供气、道路交通、网络通讯等基础设施的建设力度。着力破除农村的的封闭性,以良好的生态环境、完善的基础配套设施,实现城乡之间公共资源的配置均衡。

  在乡村环境建设方面,国地研究院围绕空心房整治、乡村规划许可和土地整治等方面开展《湖南省农村“空心房”整治实践与创新——以湘阴县为例》《新丰县乡村规划许可政策研究项目》《广州市“十三五”土地整治规划前期研究》等多项研究,充分利用资源成果,为促进美丽乡村建设与产业发展深度融合提出有效建议。

  国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向,为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。